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　　來(lái)源：南方周末 文：陳利浩

　　環(huán)境公益案件的特點(diǎn)，過(guò)分限制訴權(quán)，特別是讓某一組織獨(dú)享訴權(quán)，就是某種程度的鼓勵(lì)侵權(quán)
　　《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（修正案草案）中新增條款，規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)可以向人民法院提起訴訟”。
　　其初衷，是為了銜接2013年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條關(guān)于“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定。
　　我認(rèn)為：把環(huán)境公益訴訟權(quán)授予一家，客觀上存在諸多不妥；應(yīng)將有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、具備資質(zhì)能力的其他環(huán)保組織都列入訴訟主體；并充分發(fā)揮廣大公民的推動(dòng)作用。具體分析、建議如下。
　　獨(dú)享訴權(quán)可能導(dǎo)致的不良后果
　　1.“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合會(huì)）實(shí)行會(huì)員制，從該會(huì)官網(wǎng)下載的“企業(yè)會(huì)員申請(qǐng)表”上明示：企業(yè)會(huì)員需繳納從1萬(wàn)元至30萬(wàn)元不等的會(huì)員費(fèi)，會(huì)員級(jí)別與會(huì)費(fèi)成正比。其會(huì)員中不乏排放、污染大戶，如擔(dān)任該會(huì)“副主任委員”的某造紙企業(yè)近幾年就有三次因排污被處罰的報(bào)道。當(dāng)會(huì)員企業(yè)牽涉污染環(huán)境案件，“聯(lián)合會(huì)”與會(huì)員之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系將直接影響社會(huì)對(duì)于這些案件是否能得到起訴、起訴力度是否得到保證的合理懷疑，嚴(yán)重影響環(huán)境公益訴訟主體的公信力。
　　2.“中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)”的主管部門是國(guó)家環(huán)保部，同理，各省級(jí)聯(lián)合會(huì)的主管部門也將是環(huán)保廳（局）。而環(huán)境公益訴訟很多情形下可能涉及環(huán)保主管部門的不當(dāng)作為或不作為，“聯(lián)合會(huì)”與環(huán)保主管部門的從屬關(guān)系本身將影響此類案件的起訴效果和社會(huì)公信力。
　　3.目前，省級(jí)環(huán)保聯(lián)合會(huì)并未正式成立，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)官網(wǎng)稱僅擁有環(huán)境志愿律師隊(duì)伍82人和24家志愿律師事務(wù)所。我國(guó)地域廣闊，環(huán)境污染態(tài)勢(shì)嚴(yán)重，環(huán)境公益訴訟的跨度、取證等難度都較之普通案件大，區(qū)區(qū)幾十名律師一定無(wú)法應(yīng)付，獨(dú)享訴權(quán)極可能嚴(yán)重耽誤環(huán)境公益訴訟。
　　4.據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)官方網(wǎng)站介紹，其組織機(jī)構(gòu)中副部級(jí)以上干部以百人計(jì)，副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就有四位。環(huán)保公益訴訟案件的性質(zhì)復(fù)雜、牽涉面廣、政策性強(qiáng)，起訴、判決、執(zhí)行等經(jīng)常會(huì)陷入多難的境地，把這類案件的唯一訴權(quán)授予“聯(lián)合會(huì)”，某種程度上是用眾多政要的聲譽(yù)為環(huán)保公益案件背書，稍有不慎就將損害黨和國(guó)家的形象。紅十字會(huì)的教訓(xùn)應(yīng)被吸取。
　　以上弊端由“聯(lián)合會(huì)”本身性質(zhì)決定，不管在執(zhí)行中如何公開、透明、公正，都無(wú)法從根本上消除質(zhì)疑。有“聯(lián)合會(huì)”人士用“消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法修正草案中明確消協(xié)作為公益訴訟主體”來(lái)論證“聯(lián)合會(huì)”獨(dú)家受權(quán)的合理性，先不論消協(xié)獨(dú)家受權(quán)是否合理，但就消協(xié)性質(zhì)而言，與“聯(lián)合會(huì)”就迥然不同，上述弊端（特別是詬病最大的1、2點(diǎn)）對(duì)消協(xié)基本不存在，不可同日而語(yǔ)。
　　各國(guó)經(jīng)驗(yàn)
　　我嘗試就國(guó)外環(huán)境公益訴訟原告資格部分立法及實(shí)務(wù)略舉幾例。
　　1.美國(guó)。美國(guó)是環(huán)境公益訴訟的發(fā)源國(guó)，1969年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》第一次明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟。
　　分為兩種：執(zhí)行之訴和公共妨害之訴。執(zhí)行之訴是檢察機(jī)關(guān)根據(jù)成文法提起的，這些成文法中通常會(huì)指明罰金的大約數(shù)額。公共妨害之訴則是根據(jù)普通法提起，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)社會(huì)受托人的角色保護(hù)環(huán)境利益，罰金的數(shù)量通常由陪審員或在沒(méi)有陪審員的情況下由法官根據(jù)案件的具體情況作出決定。
　　1970年修訂的《清潔空氣法》除了規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，還第一次規(guī)定了公民訴訟，該法第304條a款規(guī)定：任何人可代表自己提起一項(xiàng)民事訴訟或行政訴訟，起訴任何人，指控其違反了或正在違反本法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)及限制或環(huán)境保護(hù)局局長(zhǎng)及各州所頒布的有關(guān)上述標(biāo)準(zhǔn)及限制的命令；或者起訴環(huán)保局長(zhǎng)，指控其不能履行本法所規(guī)定的不屬于環(huán)保局局長(zhǎng)自由裁量領(lǐng)域的行為或義務(wù)。此類公民訴訟（citizen suit）在性質(zhì)上即為環(huán)境公益訴訟。
　　2.意大利。1999年8月3日，意大利第265號(hào)法律第一次賦予了民間環(huán)保社團(tuán)提起民事訴訟的原告資格。該法第4條第3款規(guī)定了民間環(huán)保社團(tuán)對(duì)于環(huán)境的損害有權(quán)利向普通法官提起本應(yīng)當(dāng)由市或者省政府提起的損害賠償訴訟，損害賠償所得歸屬被代替的機(jī)關(guān)（市政府或省政府）。
　　但并非所有的民間環(huán)保社團(tuán)都具有訴訟資格，只有那些在意大利環(huán)境部獲得注冊(cè)的全國(guó)性的民間環(huán)保社團(tuán)或者至少代表五個(gè)大區(qū)的民間環(huán)保社團(tuán)才具備。環(huán)境部也可以通過(guò)發(fā)布命令的形式將其他的民間環(huán)保社團(tuán)加入到能夠提起賠償訴訟資格的名單中來(lái)。
　　環(huán)境公益案件訴訟主體的建議
　　按照“民事訴訟法”第五十五條的規(guī)定，公益訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，公民個(gè)人已被排除在外；而中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律地位決定其不可能作為公益訴訟的主體。因此，環(huán)保公益訴訟的主體只能是“機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。我的建議是：
　　1.“聯(lián)合會(huì)”可以是環(huán)境公益訴訟主體，但不應(yīng)獨(dú)此一家。合法注冊(cè)、具有相當(dāng)規(guī)模和影響力、具備公益訴訟能力的其他環(huán)保組織也應(yīng)包括在內(nèi)，但可以由國(guó)家環(huán)保部根據(jù)其能力和規(guī)模予以核定，同時(shí)對(duì)于涉及利益相關(guān)和利益沖突的回避制度作出具體規(guī)定。這樣，既避免了“獨(dú)享訴權(quán)”，也保證了范圍可控。
　　2.國(guó)家有關(guān)行政機(jī)關(guān)也應(yīng)有權(quán)提起相關(guān)的環(huán)保公益訴訟，如環(huán)保部門、海洋管理部門（就海洋污染）、國(guó)土資源部門（就國(guó)土污染）、食品檢驗(yàn)部門（就食品污染）等。
　　3.應(yīng)充分發(fā)揮公民在環(huán)保公益訴訟上的作用，把公民的推動(dòng)力和行政機(jī)關(guān)、環(huán)保組織的法定地位相結(jié)合。如規(guī)定一定數(shù)量以上的公民聯(lián)合向有關(guān)機(jī)關(guān)或組織申請(qǐng)環(huán)境公益訴訟，該機(jī)關(guān)或組織必須收案并著手調(diào)查，并應(yīng)在法定期限內(nèi)給申請(qǐng)者一份初步調(diào)查報(bào)告、就是否提出訴訟給予答復(fù)等，逾期未調(diào)查、答復(fù)的，上述公民可以直接向人民法院提起訴訟。
　　總之，由于環(huán)境公益案件的特點(diǎn)，如果不對(duì)訴訟主體加以適當(dāng)限制可能引起“訴訟爆炸”，但是，過(guò)分限制訴權(quán)，特別是讓某一組織獨(dú)享訴權(quán)，就是某種程度的鼓勵(lì)侵權(quán)。我國(guó)環(huán)境遭受急劇破壞的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)也要求鼓勵(lì)社會(huì)組織和社會(huì)成員盡己所能以法律手段保護(hù)環(huán)境。相信“環(huán)境保護(hù)法”的本次修訂應(yīng)能大大推動(dòng)這種趨勢(shì)，而不是相反。