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導(dǎo)語

《民營經(jīng)濟促進法》（草案）昨天下午向社會公開征求意見。陳工認為，“草案”特色鮮明，亮點紛呈，但在滿篇良苦用心之下，對“民營經(jīng)濟”的定義有待完善。如按照“由中國公民控股或者實際控制”的定義，集體企業(yè)、職工持股會持股的企業(yè)、以及越來越多的“無控股股東、無實際控制人企業(yè)”，包括不少耳熟能詳?shù)拿駹I企業(yè)如華為、螞蟻、蘇寧、格力等都將無所歸屬，而現(xiàn)屬外資的港資、澳資企業(yè)又會歸入民營企業(yè)，易生歧義。他建議：中央一直強調(diào)國有、民營、外資是我國經(jīng)濟的基本組成，應(yīng)按照“非國有非外資即為民營”的定義進行完善。《財新網(wǎng)》今天一早發(fā)布。

定位有待完善：對《民營經(jīng)濟促進法》（草案）的感受和建議

專欄作家：陳利浩 廣東省政協(xié)研究咨詢委員、省參事室特約研究員

中共二十屆三中全會對“制定民營經(jīng)濟促進法”作出重要部署，9月26日的中共中央政治局會議明確要求“要出臺民營經(jīng)濟促進法”，10月10日，《中華人民共和國民營經(jīng)濟促進法（草案征求意見稿）》（以下簡稱“草案”）就向社會公開征求意見，中國第一部專門關(guān)于民營經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性法律呼之欲出。

“草案”特色鮮明，亮點紛呈，令人感受真切，為之一振：

首創(chuàng)?！昂敛粍訐u鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展”，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，雖早已是各類文件的高頻詞，但出現(xiàn)在國家法律中還是首次。

解憂。之前的法律文本在“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”前面有“初級階段”的時間范圍，容易誤讀為當(dāng)初級階段結(jié)束后要回到單一公有制?！安莅浮睂窘?jīng)濟制度的描述已經(jīng)去掉了這一時間范圍，疑慮和擔(dān)心得以消除。

明確。“將促進民營經(jīng)濟發(fā)展工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，“建立健全民營經(jīng)濟統(tǒng)計制度”，“建立暢通有效的政企溝通機制，及時聽取包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)各類經(jīng)濟組織的意見建議”，制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策、規(guī)章或作出重大決策“應(yīng)當(dāng)注重聽取包括民營經(jīng)濟組織在內(nèi)各類經(jīng)濟組織、行業(yè)協(xié)會商會的意見建議；在實施前應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況留出必要的適應(yīng)調(diào)整期”，“及時向社會公開涉及民營經(jīng)濟的優(yōu)惠政策適用范圍、標(biāo)準、條件和申請程序等”，“公共資源交易不得有限制或者排斥民營經(jīng)濟組織的行為”，“民營經(jīng)濟組織與其他各類經(jīng)濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發(fā)展權(quán)利”，“對民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者違法行為的處罰應(yīng)當(dāng)按照與其他經(jīng)濟組織同等原則實施”，非常清晰、明確，照辦即可。

具體?！皣冶Ｕ厦駹I經(jīng)濟組織依法平等使用資金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地及其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源，適用國家支持發(fā)展的政策”，“在制定、實施政府資金安排、土地供應(yīng)、排污指標(biāo)、公共數(shù)據(jù)開放、資質(zhì)許可、標(biāo)準制定、項目申報、職稱評定、人力資源等方面的政策措施時，平等對待民營經(jīng)濟組織”，“嚴格區(qū)分違法所得、其他涉案財物與合法財產(chǎn)，民營經(jīng)濟組織財產(chǎn)與民營經(jīng)濟組織經(jīng)營者個人財產(chǎn)，本人財產(chǎn)與案外人財產(chǎn)，不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時限查封、扣押、凍結(jié)財物”，“向民營經(jīng)濟組織支付賬款，不應(yīng)以人員變更、履行內(nèi)部付款流程或者在合同未作約定情況下以等待竣工驗收批復(fù)、決算審計等為由，拒絕或者拖延支付，不應(yīng)強制要求以審計結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”，“不得以收到第三方付款作為向中小民營經(jīng)濟組織支付賬款的條件”，“行政檢查應(yīng)當(dāng)通過隨機抽取檢查對象、隨機選派執(zhí)法檢查人員的方式進行”，直至“為民營經(jīng)濟組織提供應(yīng)收賬款、倉單、股權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等權(quán)利質(zhì)押貸款”、“暢通民營經(jīng)濟組織職稱評審渠道”，事項、范圍、標(biāo)準、流程等都非常具體，不厭其詳，易于操作。

定責(zé)。對于需給予“責(zé)令改正”“依法給予處分”的行為，分門別類界定責(zé)任：“未經(jīng)公平競爭審查或者未通過公平競爭審查出臺政策措施”“在公共資源交易中限制或者排斥民營經(jīng)濟組織參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購”“違反本法規(guī)定實施征收、征用或者查封、扣押、凍結(jié)等措施”“拒絕或者拖延支付民營經(jīng)濟組織賬款”“不履行向民營經(jīng)濟組織依法作出的政策承諾、依法訂立的合同”“侵害民營經(jīng)濟組織及其經(jīng)營者合法權(quán)益”“造成財產(chǎn)損失或者人身損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，甚至對最近呼聲甚高的“遠洋捕撈”行為單設(shè)第七十條“違反本法規(guī)定實施異地執(zhí)法的”。禁令鑿鑿，莫謂不知。

滿篇支持、呵護的良苦用心之下，“草案”對“民營經(jīng)濟”的定義尚存在歧義，容易誤解，建議完善。

“草案”第七十六條：“本法所稱民營經(jīng)濟組織，是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的由中國公民控股或者實際控制的營利法人、非法人組織和個體工商戶，以及前述組織控股或者實際控制的營利法人、非法人組織?！标P(guān)鍵詞是“由中國公民控股或者實際控制”，也就是通常所謂的“個人控股”。按照這個定義，以下各類企業(yè)就將無所歸屬：

集體所有制經(jīng)濟的相關(guān)企業(yè)。如集體企業(yè)、集體聯(lián)營企業(yè)、國有與集體聯(lián)營企業(yè)。這類經(jīng)濟組織不屬于國有、也不屬于外資或港澳臺資，所以統(tǒng)計在民營經(jīng)濟的口徑中。但肯定沒有“個人控股或者實際控制”，那就不能算民營經(jīng)濟了，應(yīng)該算什么？

工會、職工持股會等為主持股的合作制企業(yè)，典型的如華為公司。這些企業(yè)的骨干普遍持股，但沒有“個人控股”，如任正非作為華為最大的個人股東只占不到百分之一的股比。同樣，這些企業(yè)不屬于國有、也不屬于外資或港澳臺資，也統(tǒng)計在民營經(jīng)濟的口徑中。沒有個人“控股或者實際控制”，也不能算民營企業(yè)，應(yīng)該屬于什么經(jīng)濟？

更有越來越多的“無控股股東、無實際控制人企業(yè)”。這些企業(yè)雖然都以個人股東為主，但股份和控制權(quán)分散，沒有控股股東或?qū)嶋H控制人。知名的如：

螞蟻科技集團股份有限公司。螞蟻集團于2023年1月7日發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)完善公司治理的公告》，對螞蟻集團股東上層結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，調(diào)整完成后“不再存在任何直接或間接股東單一或共同控制螞蟻集團的情形”。

支付寶（中國）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司。根據(jù)中國人民銀行官網(wǎng)最新發(fā)布的非銀行支付機構(gòu)重大事項變更許可信息公示（截至2024年6月）顯示，依據(jù)《中國人民銀行準予行政許可決定書》（銀許準予決字〔2023〕第189號），同意支付寶（中國）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司“變更為無實際控制人”。

珠海格力電器股份有限公司（000651）。根據(jù)格力電器于2024年4月30日公告的《2023年年度報告》，單一第一大股東珠海明駿與其一致行動人董明珠依其可實際支配的上市公司股份表決權(quán)不能通過特定議案，不足以對上市公司股東大會的決議產(chǎn)生重大影響，亦無法決定上市公司董事會過半數(shù)以上成員的選任。因此，“公司無控股股東和實際控制人”。

萬科企業(yè)股份有限公司（000002）：根據(jù)萬科公司于2024年3月29日公告的《2023年年度報告》，“公司不存在控股股東及實際控制人”。

蘇寧易購集團股份有限公司（002024）：根據(jù)蘇寧易購于2024年3月30日公告的《2023年年度報告》，蘇寧易購于2021年7月30日發(fā)布《關(guān)于公司控制權(quán)發(fā)生變更的公告》，“公司不存在控股股東及實際控制人”。

上述知名的民營企業(yè)，都沒有控股股東、沒有實際控制人，都不符合“草案”對于民營經(jīng)濟組織的定義，那它們應(yīng)該算什么經(jīng)濟組織呢？

就在9月底，作為《民營經(jīng)濟促進法》起草主責(zé)部門的國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔主持召開座談會，“與雅戈爾、美團、中天科技、東軟集團、寶豐能源等民營企業(yè)負責(zé)人座談交流”，當(dāng)是為“草案”的公布做的鋪墊。但是，參會五個企業(yè)中，東軟集團（全稱為“東軟集團股份有限公司”（600718））就不符合“草案”對民營經(jīng)濟的定義，根據(jù)東軟集團于2024年4月24日公告的《2023年年度報告》，“截至本報告期末，公司各股東持股相對分散，不存在實際控制人。”美團在很大程度上也不符合“個人控股”的標(biāo)準，因為作為創(chuàng)始人、董事局主席兼首席執(zhí)行官的王興已經(jīng)不是第一大股東，騰訊才是第一大股東，比王興的股份多近一倍。

隨著生產(chǎn)社會化程度、產(chǎn)業(yè)聚集度的不斷提高，資本規(guī)模越來越大，個人股東的股權(quán)越來越分散，“無控股股東、無實際控制人”的企業(yè)越來越多，僅在A股上市公司就已超過10%。如果把民營經(jīng)濟局限為“個人控股或?qū)嶋H控制”，將和市場化進程越來越格格不入。而且，“由中國公民”控股或者實際控制還可能產(chǎn)生另一種歧義：根據(jù)全國人大關(guān)于《中華人民共和國國籍法》在香港（澳門）特別行政區(qū)實施的幾個問題的解釋，所有香港、澳門的同胞，不論其是否持有其他護照，都是中國公民。那么，按照“草案”的定義，由香港、澳門同胞在內(nèi)地投資的企業(yè)也都是“民營經(jīng)濟組織”了，這應(yīng)該不是立法的原意。

“依法平等保護國有、民營、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)”，是習(xí)近平總書記和黨中央在各種場合的反復(fù)強調(diào)。顯然，國有、民營、外資經(jīng)濟的總和，就是中國的國民經(jīng)濟。國有、外資以外，都屬民營經(jīng)濟。因此，建議把“草案”第七十六條修改為：

“本法所稱民營經(jīng)濟組織，是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的，非外資、港澳臺資的，不由國有資本、國有企業(yè)控股或者實際控制的營利法人、非法人組織和個體工商戶，以及前述組織控股或者實際控制的營利法人、非法人組織?！?/p>

民營經(jīng)濟促進法作為創(chuàng)新的基礎(chǔ)性法律，固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠，高層所系，各界所盼。冒昧拋磚，求教方家，惟愿玉成。

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