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定位有待完善：對(duì)《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（草案）的感受和建議

陳利浩

中共二十屆三中全會(huì)對(duì)“制定民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”作出重要部署，9月26日的中共中央政治局會(huì)議明確要求“要出臺(tái)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”，10月10日，《中華人民共和國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“草案”）就向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，中國(guó)第一部專門關(guān)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性法律呼之欲出。

“草案”特色鮮明，亮點(diǎn)紛呈，令人感受真切，為之一振：

首創(chuàng)?！昂敛粍?dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，“充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，雖早已是各類文件的高頻詞，但出現(xiàn)在國(guó)家法律中還是首次。

解憂。之前的法律文本在“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”前面有“初級(jí)階段”的時(shí)間范圍，容易誤讀為當(dāng)初級(jí)階段結(jié)束后要回到單一公有制?！安莅浮睂?duì)基本經(jīng)濟(jì)制度的描述已經(jīng)去掉了這一時(shí)間范圍，疑慮和擔(dān)心得以消除。

明確?！皩⒋龠M(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，“建立健全民營(yíng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)制度”，“建立暢通有效的政企溝通機(jī)制，及時(shí)聽(tīng)取包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)組織的意見(jiàn)建議”，制定相關(guān)法律、法規(guī)、政策、規(guī)章或作出重大決策“應(yīng)當(dāng)注重聽(tīng)取包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)建議；在實(shí)施前應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況留出必要的適應(yīng)調(diào)整期”，“及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)、條件和申請(qǐng)程序等”，“公共資源交易不得有限制或者排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的行為”，“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織與其他各類經(jīng)濟(jì)組織享有平等的法律地位、市場(chǎng)機(jī)會(huì)和發(fā)展權(quán)利”，“對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者違法行為的處罰應(yīng)當(dāng)按照與其他經(jīng)濟(jì)組織同等原則實(shí)施”，非常清晰、明確，照辦即可。

具體?！皣?guó)家保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織依法平等使用資金、技術(shù)、人力資源、數(shù)據(jù)、土地及其他自然資源等各類生產(chǎn)要素和公共服務(wù)資源，適用國(guó)家支持發(fā)展的政策”，“在制定、實(shí)施政府資金安排、土地供應(yīng)、排污指標(biāo)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、項(xiàng)目申報(bào)、職稱評(píng)定、人力資源等方面的政策措施時(shí)，平等對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”，“嚴(yán)格區(qū)分違法所得、其他涉案財(cái)物與合法財(cái)產(chǎn)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)者個(gè)人財(cái)產(chǎn)，本人財(cái)產(chǎn)與案外人財(cái)產(chǎn)，不得超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)財(cái)物”，“向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織支付賬款，不應(yīng)以人員變更、履行內(nèi)部付款流程或者在合同未作約定情況下以等待竣工驗(yàn)收批復(fù)、決算審計(jì)等為由，拒絕或者拖延支付，不應(yīng)強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”，“不得以收到第三方付款作為向中小民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織支付賬款的條件”，“行政檢查應(yīng)當(dāng)通過(guò)隨機(jī)抽取檢查對(duì)象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的方式進(jìn)行”，直至“為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織提供應(yīng)收賬款、倉(cāng)單、股權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利質(zhì)押貸款”、“暢通民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織職稱評(píng)審渠道”，事項(xiàng)、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、流程等都非常具體，不厭其詳，易于操作。

定責(zé)。對(duì)于需給予“責(zé)令改正”“依法給予處分”的行為，分門別類界定責(zé)任：“未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查或者未通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查出臺(tái)政策措施”“在公共資源交易中限制或者排斥民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織參與招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)”“違反本法規(guī)定實(shí)施征收、征用或者查封、扣押、凍結(jié)等措施”“拒絕或者拖延支付民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織賬款”“不履行向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織依法作出的政策承諾、依法訂立的合同”“侵害民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益”“造成財(cái)產(chǎn)損失或者人身?yè)p害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，甚至對(duì)最近呼聲甚高的“遠(yuǎn)洋捕撈”行為單設(shè)第七十條“違反本法規(guī)定實(shí)施異地執(zhí)法的”。禁令鑿鑿，莫謂不知。

滿篇支持、呵護(hù)的良苦用心之下，“草案”對(duì)“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)”的定義尚存在歧義，容易誤解，建議完善。

“草案”第七十六條：“本法所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的由中國(guó)公民控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織和個(gè)體工商戶，以及前述組織控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織?！标P(guān)鍵詞是“由中國(guó)公民控股或者實(shí)際控制”，也就是通常所謂的“個(gè)人控股”。按照這個(gè)定義，以下各類企業(yè)就將無(wú)所歸屬：

集體所有制經(jīng)濟(jì)的相關(guān)企業(yè)。如集體企業(yè)、集體聯(lián)營(yíng)企業(yè)、國(guó)有與集體聯(lián)營(yíng)企業(yè)。這類經(jīng)濟(jì)組織不屬于國(guó)有、也不屬于外資或港澳臺(tái)資，所以統(tǒng)計(jì)在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的口徑中。但肯定沒(méi)有“個(gè)人控股或者實(shí)際控制”，那就不能算民營(yíng)經(jīng)濟(jì)了，應(yīng)該算什么？

工會(huì)、職工持股會(huì)等為主持股的合作制企業(yè)，典型的如華為公司。這些企業(yè)的骨干普遍持股，但沒(méi)有“個(gè)人控股”，如任正非作為華為最大的個(gè)人股東只占不到百分之一的股比。同樣，這些企業(yè)不屬于國(guó)有、也不屬于外資或港澳臺(tái)資，也統(tǒng)計(jì)在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的口徑中。沒(méi)有個(gè)人“控股或者實(shí)際控制”，也不能算民營(yíng)企業(yè)，應(yīng)該屬于什么經(jīng)濟(jì)？

更有越來(lái)越多的“無(wú)控股股東、無(wú)實(shí)際控制人企業(yè)”。這些企業(yè)雖然都以個(gè)人股東為主，但股份和控制權(quán)分散，沒(méi)有控股股東或?qū)嶋H控制人。知名的如：

螞蟻科技集團(tuán)股份有限公司。螞蟻集團(tuán)于2023年1月7日發(fā)布了《關(guān)于持續(xù)完善公司治理的公告》，對(duì)螞蟻集團(tuán)股東上層結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整完成后“不再存在任何直接或間接股東單一或共同控制螞蟻集團(tuán)的情形”。

支付寶（中國(guó)）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司。根據(jù)中國(guó)人民銀行官網(wǎng)最新發(fā)布的非銀行支付機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)變更許可信息公示（截至2024年6月）顯示，依據(jù)《中國(guó)人民銀行準(zhǔn)予行政許可決定書(shū)》（銀許準(zhǔn)予決字〔2023〕第189號(hào)），同意支付寶（中國(guó)）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司“變更為無(wú)實(shí)際控制人”。

珠海格力電器股份有限公司（000651）。根據(jù)格力電器于2024年4月30日公告的《2023年年度報(bào)告》，單一第一大股東珠海明駿與其一致行動(dòng)人董明珠依其可實(shí)際支配的上市公司股份表決權(quán)不能通過(guò)特定議案，不足以對(duì)上市公司股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響，亦無(wú)法決定上市公司董事會(huì)過(guò)半數(shù)以上成員的選任。因此，“公司無(wú)控股股東和實(shí)際控制人”。

萬(wàn)科企業(yè)股份有限公司（000002）：根據(jù)萬(wàn)科公司于2024年3月29日公告的《2023年年度報(bào)告》，“公司不存在控股股東及實(shí)際控制人”。

蘇寧易購(gòu)集團(tuán)股份有限公司（002024）：根據(jù)蘇寧易購(gòu)于2024年3月30日公告的《2023年年度報(bào)告》，蘇寧易購(gòu)于2021年7月30日發(fā)布《關(guān)于公司控制權(quán)發(fā)生變更的公告》，“公司不存在控股股東及實(shí)際控制人”。

上述知名的民營(yíng)企業(yè)，都沒(méi)有控股股東、沒(méi)有實(shí)際控制人，都不符合“草案”對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的定義，那它們應(yīng)該算什么經(jīng)濟(jì)組織呢？

就在9月底，作為《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》起草主責(zé)部門的國(guó)家發(fā)展改革委主任鄭柵潔主持召開(kāi)座談會(huì)，“與雅戈?duì)?、美團(tuán)、中天科技、東軟集團(tuán)、寶豐能源等民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)人座談交流”，當(dāng)是為“草案”的公布做的鋪墊。但是，參會(huì)五個(gè)企業(yè)中，東軟集團(tuán)（全稱為“東軟集團(tuán)股份有限公司”（600718））就不符合“草案”對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的定義，根據(jù)東軟集團(tuán)于2024年4月24日公告的《2023年年度報(bào)告》，“截至本報(bào)告期末，公司各股東持股相對(duì)分散，不存在實(shí)際控制人?！泵缊F(tuán)在很大程度上也不符合“個(gè)人控股”的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樽鳛閯?chuàng)始人、董事局主席兼首席執(zhí)行官的王興已經(jīng)不是第一大股東，騰訊才是第一大股東，比王興的股份多近一倍。

隨著生產(chǎn)社會(huì)化程度、產(chǎn)業(yè)聚集度的不斷提高，資本規(guī)模越來(lái)越大，個(gè)人股東的股權(quán)越來(lái)越分散，“無(wú)控股股東、無(wú)實(shí)際控制人”的企業(yè)越來(lái)越多，僅在A股上市公司就已超過(guò)10%。如果把民營(yíng)經(jīng)濟(jì)局限為“個(gè)人控股或?qū)嶋H控制”，將和市場(chǎng)化進(jìn)程越來(lái)越格格不入。而且，“由中國(guó)公民”控股或者實(shí)際控制還可能產(chǎn)生另一種歧義：根據(jù)全國(guó)人大關(guān)于《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》在香港（澳門）特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問(wèn)題的解釋，所有香港、澳門的同胞，不論其是否持有其他護(hù)照，都是中國(guó)公民。那么，按照“草案”的定義，由香港、澳門同胞在內(nèi)地投資的企業(yè)也都是“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織”了，這應(yīng)該不是立法的原意。

“依法平等保護(hù)國(guó)有、民營(yíng)、外資等各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)”，是習(xí)近平總書(shū)記和黨中央在各種場(chǎng)合的反復(fù)強(qiáng)調(diào)。顯然，國(guó)有、民營(yíng)、外資經(jīng)濟(jì)的總和，就是中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。國(guó)有、外資以外，都屬民營(yíng)經(jīng)濟(jì)。因此，建議把“草案”第七十六條修改為：

“本法所稱民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織，是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)依法設(shè)立的，非外資、港澳臺(tái)資的，不由國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織和個(gè)體工商戶，以及前述組織控股或者實(shí)際控制的營(yíng)利法人、非法人組織?！?/p>

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法作為創(chuàng)新的基礎(chǔ)性法律，固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)，高層所系，各界所盼。冒昧拋磚，求教方家，惟愿玉成。

  (作者為廣東省政協(xié)研究咨詢委員、省參事室特約研究員)