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對國企和民企的反市場束縛應(yīng)同等消除

陳利浩

 習近平總書記在中央經(jīng)濟工作會議的講話中強調(diào)：“要始終堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，堅持‘兩個毫不動搖’”，明確了發(fā)展公有制經(jīng)濟、非公有制經(jīng)濟和社會主義市場經(jīng)濟改革方向的高度一致。非公有制經(jīng)濟本來就是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物。公有制經(jīng)濟的發(fā)展、國企國資的改革，也應(yīng)該按照市場化的方向、符合市場經(jīng)濟的要求。因此，對于不符合社會主義市場經(jīng)濟改革方向的各種限制和束縛，無論是對于國企、民企，都應(yīng)該清理、消除，才能“從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來”。

 20世紀90年代初，關(guān)于基本經(jīng)濟制度的條款增加到相關(guān)法律中時，為了和原有的單一公有制內(nèi)容有所區(qū)別，加了一個時間限制，表述為：“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。”

 但是，隨著中國改革開放的進程，基本經(jīng)濟制度在理論、實踐的各個方面都有了豐富、發(fā)展：

 1、理論創(chuàng)新。按照中共十五大的相關(guān)定義，中國特色社會主義分為“初級階段”以及“鞏固和發(fā)展階段”。其后中共歷次代表大會文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話，一律明確無誤地把“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”的基本經(jīng)濟制度確定為整個“中國特色社會主義的經(jīng)濟制度”，而不僅僅限于初級階段。

 2、社會現(xiàn)實。四十余年的改革開放，最主要的制度性變革就是“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度”和“按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。非公經(jīng)濟已經(jīng)是中國國民經(jīng)濟的半壁江山，非公有制人士和新的社會階層人士也已經(jīng)是中國社會的重要力量。如果在社會主義初級階段之后再回到單一公有制、單一的按勞分配，嚴重的社會分裂和動蕩將不可避免。

 3、法律自洽。《憲法》對于市場經(jīng)濟、非公經(jīng)濟、私有財產(chǎn)等有著明確規(guī)定。如第十五條“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”；第十一條“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟的發(fā)展”；第十三條“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。所有這些都依賴于基本經(jīng)濟制度，而這些條文都沒有“初級階段”的時間限制。

 按照中國特色社會主義理論，初級階段的主要特征是“經(jīng)濟文化不發(fā)達”，而到2049年，中國將在建國一百周年之際“建成”社會主義現(xiàn)代化強國，以“不發(fā)達”為特征的初級階段將被跨越。按照中共黨章的定義，初級階段的終點是“社會主義改造基本完成以后一百年”，即2056年。從這兩個角度，“初級階段”都將在本世紀中葉被跨越，距今還有二十多年。初級階段之后怎么辦？對基本經(jīng)濟制度的預(yù)期，將從根本上影響公民對資產(chǎn)的代際傳承、長遠安排，必須避免誤讀，給全國人民以明確的預(yù)期。二十多年的時間已經(jīng)不多。

 2021年開始實施的《民法典》第二編“物權(quán)”部分第二百零六條規(guī)定：“國家堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等社會主義基本經(jīng)濟制度?！币呀?jīng)刪去了原《物權(quán)法》中對基本經(jīng)濟制度的“社會主義初級階段”的時間限制。在《民法典》頒布第二天舉行的中央政治局專題學習會上，習近平總書記特別強調(diào)：“實施好民法典是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求。”

 二十大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》新增的表述是：“必須堅持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經(jīng)濟體制等基本經(jīng)濟制度”，也沒有“社會主義初級階段”的時間限制。

 多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，是社會主義市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，是對“國企民企平等對待”的前提。中國特色社會主義的理論創(chuàng)新，《中國共產(chǎn)黨章程》明確表述的執(zhí)政黨主張，《民法典》等法律法規(guī)的規(guī)定，中國改革開放以來的社會現(xiàn)實，都已經(jīng)不再、也不允許對基本經(jīng)濟制度施加時間限制。因此，現(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律法規(guī)中對基本經(jīng)濟制度的“社會主義初級階段”的時間限制，應(yīng)通過適當形式盡快予以取消。

一、減“束縛”：減去有關(guān)制度中對國有企業(yè)施加的有悖市場方向的束縛。

 中央一再強調(diào)對國資、國企的改革必須按照市場化的方向，中央經(jīng)濟工作會議更明確要求“堅持分類改革方向”。國企的“分類改革”，是2015年底中央深改組作出的決策，主要思路是：把國有企業(yè)分為“商業(yè)類”和“公益類”（其后“商業(yè)類”被進一步分為商業(yè)一類和商業(yè)二類），根據(jù)不同類型國企介入市場競爭的程度，進行不同力度的改革，包括監(jiān)管、定責、考核等等。

 但是，雖然對央企和地方國企都已經(jīng)完成了分類，對不同類型國企的發(fā)展、考核等也已有所區(qū)別，但監(jiān)管、定責的各項法規(guī)政策、各種審批流程還未“分類施策”。企業(yè)管理人員、科技人員身上的束縛，并沒有因為企業(yè)的“分類”而有所區(qū)別、松動?！懊衿竽芨傻氖聡蟊唤埂保@是落實“對國企民企同等對待”時容易被忽略、需要特別重視和解決的。

 中央經(jīng)濟工作會議在要求“堅持分類改革方向”時提出要“處理好國企經(jīng)濟責任和社會責任關(guān)系”。不同分類的國企，經(jīng)濟責任和社會責任的關(guān)系有著明顯的差別。除了特定領(lǐng)域的“公益類”和“商業(yè)二類”國企，大量的央企、地方國企，都是“商業(yè)一類”。他們都處于充分競爭領(lǐng)域，既無國家配置的專門資源，也無關(guān)系國家安全的特別業(yè)務(wù)。除了股東層面的“國資”，在資源獲取、市場競爭、日常經(jīng)營、內(nèi)部管理等方面都和其他所有制的企業(yè)并無二致。企業(yè)發(fā)展主要取決于企業(yè)家的創(chuàng)新精神、科技人員的研發(fā)動力、企業(yè)成員的整體活力，并無“國有股東”帶來的特別恩澤。對占絕大多數(shù)比例的這一類國企，就應(yīng)該按照中央經(jīng)濟工作會議要求的：“完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，真正按市場化機制運營。”例如：

 1、市場化機制運營的關(guān)鍵是職業(yè)經(jīng)理人制度。建議在“商業(yè)一類”國企加快實施、限期完成“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”。最終目標是對所有經(jīng)理人員都解除由于股東有國有成分而帶來的束縛，實行同一標準的選聘和管理。作為過渡措施，對于原“按干部管理”的經(jīng)理人員可以自主選擇保留“干部”身份，同時接受對“干部”的所有限制和約束。

 2、國企高管的頻繁“輪崗”使得企業(yè)決策者無法消除短期心態(tài)，互相競爭的企業(yè)之間高管的“對調(diào)”更使得決策者為提高競爭力而設(shè)計的創(chuàng)新舉措往往成了給自己“挖坑”。因此，建議延長或暫停對商業(yè)一類國企高管的“輪崗”，特別是取消競爭企業(yè)之間的“對調(diào)”，讓企業(yè)高管有創(chuàng)新必需的穩(wěn)定任期和預(yù)期，避免“做一天和尚撞一天鐘”“身在曹營心在漢”。

 3、企業(yè)的經(jīng)營、投資，無論事先如何審慎、盡責，都不可能完全避免風險。但現(xiàn)行的監(jiān)管要求是：投資出現(xiàn)任何損失都要被調(diào)查、追責，任何原因、時段的經(jīng)營虧損都要向最上一級國資監(jiān)管部門反復(fù)說明，經(jīng)營、投資行為需要被“終身問責”的規(guī)定情形多達近百種。建議對“商業(yè)一類”國企，取消僅僅由于“國有股東”而帶來的額外的監(jiān)管要求，企業(yè)經(jīng)營者對投資、經(jīng)營的責任與民企等其他企業(yè)“同等對待”。

 4、為了鼓勵國有科研院所、高等院校的科研人員創(chuàng)新，國家出臺了職務(wù)科技成果可以由科研人員自行轉(zhuǎn)化、并享受轉(zhuǎn)化收益的政策。但在同一法規(guī)內(nèi)，同樣是科技人員、同樣有職務(wù)發(fā)明，國有企業(yè)就被要求必須遵循與科研院所和高等院校完全相反的禁止性規(guī)定。建議修改法規(guī)，對“商業(yè)一類”國企，允許和國有院所、院校一樣由科技人員分享職務(wù)發(fā)明成果。

 5、企業(yè)的項目申報、股權(quán)激勵、資產(chǎn)處置等事項有著正常的審批程序，但只要是“國有控股”，就一定要層層報送到國資委。如某一央企的子公司控股的上市公司的股權(quán)激勵等事項，無論金額大小、人數(shù)多少，最后都要經(jīng)由國務(wù)院國資委審批。建議對“商業(yè)一類”國企試行審批“層級封頂”，如最多只需兩級。

 以上列舉的對國企的種種束縛，都僅由股東的“國有性質(zhì)”所致，既不符合市場化的方向，也與民企、外企等機制各異，應(yīng)盡快解除。

二、減“刑責”：減去刑法中對國企高管“量身定做”的條款。

 國企改革初期，由于出資人的權(quán)力和職責分散在多個部門，審計、評估、紀檢等外部機制尚付闕如，在改制、轉(zhuǎn)讓、投資等過程中都出現(xiàn)了較為嚴重的資產(chǎn)流失。國家制定了一系列的監(jiān)管條例，特別是在《刑法》中為國企管理人員定制了五條罪名（“非法經(jīng)營同類營業(yè)罪”、“為親友非法牟利罪”、“合同失職被騙罪”、“失職罪”、“低價出售國有資產(chǎn)罪”，第165條至169條），并規(guī)定對國企管理人員“以國家工作人員論”（第93條）、連帶了幾十條罪名。

 國企改革至今，中央出臺了一系列政策法規(guī)，各級國資委結(jié)束了“五龍治水”，對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和保護力度得到了極大的提高。如果說改革初期的國有資產(chǎn)是某種意義上的“唐僧肉”，現(xiàn)在則已成為人所共知的“高壓線”：無論從國企內(nèi)部、還是相關(guān)合作方、直到社會各界對于“國資”都普遍敬畏，任何對國有資產(chǎn)的損害都成了“高危行為”。

 中央指出：“國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢?！碧貏e是對于“商業(yè)一類”國企高管，他們的資源稟賦、經(jīng)營和管理環(huán)境等與其他所有制企業(yè)相比并沒有特殊的“先天優(yōu)勢”，他們也不應(yīng)該承擔其他所有制企業(yè)高管不需要承擔的額外刑責。

 而上述種種罪名，完全針對國企的所有制性質(zhì)而量身定制，對其他所有制企業(yè)的企業(yè)家都不適用。同一個行為人、在同一個企業(yè)的同一行為，因行為人身份的不同（是否國家工作人員）、或企業(yè)性質(zhì)的不同（是否國有企業(yè)），能導(dǎo)致罪或非罪、重罪或輕罪的天壤之別。司法實踐中關(guān)于某一嫌疑人到底是不是“國家工作人員”、某一企業(yè)到底是不是“國有企業(yè)”、能不能以有關(guān)罪名處罰的各種辯析、論證爭訟紛起，成了法律界的“現(xiàn)象級”辯題。全國人大和“兩高”就“國家工作人員”、“國家機關(guān)工作人員”的“身份”問題陸續(xù)頒布的立法、司法解釋及批復(fù)達幾十件，規(guī)模空前。在這種刑責下，國企的企業(yè)家、高管在投資、經(jīng)營、創(chuàng)新、競爭時，就要面對其他所有制的企業(yè)家基本不需要考慮、擔心的種種“困境”，無異于“帶著鐐銬跳舞”。這是影響國企活力、效率的根本原因之一。

 因此，建議由最高法、最高檢、國資委聯(lián)合作出明確規(guī)定：商業(yè)一類國企的管理人員不適用以上所列的這些罪名，其法律責任、特別是刑事責任與其他所有制企業(yè)的高管一致。商業(yè)一類的國企高管不再“以國家工作人員論”，特別要明確規(guī)定：參與“混改”的民營企業(yè)家，不因在“商業(yè)一類”國企任職而“變身”為“國家工作人員”。

 “商業(yè)一類”國企，雖然控股股東是國有資本，但企業(yè)資產(chǎn)屬于企業(yè)法人財產(chǎn)；對于公司資產(chǎn)的經(jīng)營、處置由公司經(jīng)營管理層依照股東會的授權(quán)和董事會的決策執(zhí)行；對公司資產(chǎn)價值的評估由專業(yè)的中介機構(gòu)負責；對公司資產(chǎn)保值、增值的評價和監(jiān)督由公司董事會、監(jiān)事會、股東會負責；對于任何侵犯公司財產(chǎn)的行為，由國家法律統(tǒng)一約束、懲處，與股東的所有制類型無關(guān)。從監(jiān)管理念、監(jiān)管標準上，做到“對國企民企同等對待”。

三、減分類：逐步淡化、消除對企業(yè)的所有制分類。

 保護和發(fā)展民營企業(yè)，是中央強調(diào)基本經(jīng)濟制度的重點。2016年3月習近平總書記在全國政協(xié)聯(lián)組會上強調(diào)：“我們黨在堅持基本經(jīng)濟制度上的觀點是明確的、一貫的，而且是不斷深化的，從來沒有動搖。中國共產(chǎn)黨黨章都寫明了這一點，這是不會變的，也是不能變的”，“我在這里重申，非公有制經(jīng)濟在中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用沒有變，我們毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經(jīng)濟發(fā)展營造良好環(huán)境和提供更多機會的方針政策沒有變?！钡搅?018年11月，習總書記又親自主持召開民營企業(yè)座談會，重申各種理念、政策之外，更強調(diào)“民營企業(yè)和民營企業(yè)家是我們自己人”。各種法律、法規(guī)、文件反復(fù)明確，從中央到地方各級領(lǐng)導(dǎo)逢會必講、不斷強調(diào)，二十大更是要求“促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大”、使“民營經(jīng)濟”一詞首次出現(xiàn)在黨的代表大會報告中。在這樣的制度背景下，為什么針對“兩個毫不動搖”的非議時有回潮？為什么“人民經(jīng)濟將代替市場經(jīng)濟”的論調(diào)登堂入室？為什么到這次中央經(jīng)濟工作會議，還要再強調(diào)“針對社會上對我們是否堅持‘兩個毫不動搖’的不正確議論，必須亮明態(tài)度，毫不含糊”？

 筆者認為：這些“怪象”的根本原因就在于企業(yè)的“所有制標簽”。既然有著“國企”“民企”的分類，那么，黨政干部心目中的優(yōu)先級就是天然的，不會因為領(lǐng)導(dǎo)人的講話、因為中央文件的強調(diào)而根本改變，在產(chǎn)權(quán)保護、市場監(jiān)管、資源配置等方面的“分類施策”“看人下菜”是理性選擇。有對企業(yè)的“所有制分類”，“所有制歧視”一定在所難免。

 中國對企業(yè)按照所有制進行分類管理的做法，具有歷史必要性。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，這種分類管理已經(jīng)不再具備必要性、也逐漸失去可行性。

 先看必要性。改革開放初期，連雇工人數(shù)超過幾個就要算“剝削”都是熱點，自然需要從保護力度、準入范圍、監(jiān)管方法等各方面對不同的所有制企業(yè)“分類施策”。隨著中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度的確立和完善，對不同所有制“一視同仁”已成為共識。習近平總書記2016年在政協(xié)聯(lián)組會上的講話、2018年在民營企業(yè)座談會上的講話中都強調(diào)：“公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)；公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯；國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，激發(fā)非公有制經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力?！奔热粚Σ煌兄频谋Ｗo、監(jiān)管、準入都是一致的，權(quán)利、機會、規(guī)則等都是平等的，那么，對企業(yè)按照所有制分類就失去了必要性。

 再看可行性。改革開放初期，從個體工商戶發(fā)展到私營企業(yè)，投資主體的性質(zhì)較為單一。時至今日，公司的投資主體越來越多元化，越來越多公司的股東中，既有個人股東、也有公司股東，公司股東的股東同樣可能兼有國有、非國有、外資等成分。在上市公司中已經(jīng)出現(xiàn)了越來越多的“無實際控制人和最終控制人”的企業(yè)，也就是再怎么追根溯源也無法確定控股股東、無法確定上市公司究竟是“國有”或“民營”。隨著中央把“混合所有制改革”作為國企改革的突破口，國有企業(yè)的股東也將越來越多元化。在這種情況下，公司越來越無法按單一的“國有”或“民營”的所有制進行分類。已經(jīng)是好幾代的混血了，一定要講“血統(tǒng)”，也只能是“混血”。

 可見，按股東類型對企業(yè)的所有制分類，既不具備必要性、“沒必要分了”，也失去了可行性、“分不清了”。中國的法律法規(guī)已經(jīng)不再對企業(yè)按所有制分類。建議從黨的文件、政策規(guī)章、統(tǒng)計匯總、宣傳報道等各個方面，逐漸淡化、逐步取消對企業(yè)的所有制分類，通過消除“所有制本位”杜絕“所有制歧視”。

  (作者為九三學社中央促創(chuàng)工委副主任，廣東省政協(xié)研究咨詢委員會委員)