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以“混改”為契機，實現(xiàn)國資保護和監(jiān)管常態(tài)化

陳利浩

 6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》。此前國資委負責(zé)人介紹方案時強調(diào)：“要積極穩(wěn)妥分層分類深化混合所有制改革，特別是要推動混合所有制企業(yè)深度轉(zhuǎn)化經(jīng)營機制”。中共中央、國務(wù)院5月份下發(fā)的《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》中也明確要求：“對混合所有制企業(yè)，探索建立有別于國有獨資、全資公司的治理機制和監(jiān)管制度。對國有資本不再絕對控股的混合所有制企業(yè)，探索實施更加靈活高效的監(jiān)管制度?！苯ㄗh用“增量改革”的思路，以“混合所有制”企業(yè)為突破口，探索常態(tài)化的國資保護理念和監(jiān)管制度。

 中國對國有資產(chǎn)保護和監(jiān)管的規(guī)范化始于20世紀90年代末期。改革開放推動國有企業(yè)走向市場，但是，由于國有資產(chǎn)出資人的權(quán)力和職責(zé)分散在國資局、財政部、大型企業(yè)工委、經(jīng)貿(mào)委、計委、中組部、行業(yè)主管部局等多個部門，缺乏嚴格的標準和流程，加上審計、紀檢外部監(jiān)管機制尚未建立，以致各級國企在設(shè)立集體所有制企業(yè)、企業(yè)改制、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、對外投資等過程中出現(xiàn)了較為嚴重的資產(chǎn)流失、流損。因此，中共中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺了《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》等政策法規(guī)，對國企的監(jiān)管體制也經(jīng)歷了從國有資產(chǎn)管理局、到“稽查特派員”、再到“授權(quán)經(jīng)營”等階段。

 2003年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式成立，結(jié)束了對國有企業(yè)監(jiān)督管理“五龍治水”的局面。國務(wù)院國資委出臺了一系列的監(jiān)管制度，極大提高了對國有資產(chǎn)的監(jiān)管和保護力度。國家還在修訂《刑法》時增加了“私分或低價出售國資”、“簽訂合同被騙”、“不負責(zé)任造成企業(yè)損失”、“隱瞞境外存款”等主體為國企高管的專用罪名，震懾力度空前。

 經(jīng)過近二十年的努力，各級國資委對國有資產(chǎn)的監(jiān)督和管理效果不斷鞏固，審計、巡視、監(jiān)事會、紀監(jiān)委等外部監(jiān)督機制的常態(tài)化和制度化更使得任何對國有資產(chǎn)的損害都成了“高危行為”。從國企內(nèi)部、到相關(guān)合作方、乃至社會各界，對于國有資產(chǎn)普遍敬畏。如果說國企改革初期的國有資產(chǎn)是某種意義上的“唐僧肉”，現(xiàn)在則已成為人所共知的“高壓線”。

 對國有資產(chǎn)監(jiān)管和保護的高壓態(tài)勢，也在客觀上帶來了一些副作用：

 對國企的額外限制。習(xí)近平總書記強調(diào)“人才是創(chuàng)新的第一要素”，國企創(chuàng)新必須對科技人員進行有效的激勵。但由于激勵需要由“國有資產(chǎn)”支付對價，國資監(jiān)管部門從“保護”出發(fā)、就在正常的激勵規(guī)則以外再施加特別限制。如上市公司股權(quán)激勵是對企業(yè)創(chuàng)新骨干的有效激勵手段，其收益取決于公司業(yè)績、股價，當然應(yīng)該不兜底、也不封頂，證監(jiān)會有一整套規(guī)范要求。但國資監(jiān)管部門對國有控股上市公司額外增加了“封頂”的規(guī)定：要求股權(quán)激勵收益不能超過正常薪酬的40%，這樣就偏離了股權(quán)激勵的機制。又如國家為了鼓勵國有科研院所、高等院?？蒲腥藛T創(chuàng)新，出臺了職務(wù)科技成果可以由科研人員自行轉(zhuǎn)化、享受轉(zhuǎn)化收益的政策，但對國有科技型企業(yè)的科技人員卻在同一法規(guī)中作出了完全相反的禁止性規(guī)定。等等。

 對國資的超常評價。國有資產(chǎn)需要增值，必須對其經(jīng)營或投資。任何經(jīng)營和投資過程都會有風(fēng)險，而監(jiān)管理念要求“不容有失”，因此，監(jiān)管部門對于國有企業(yè)經(jīng)營、投資規(guī)定的需要“終身問責(zé)”的情形多達70余種。在監(jiān)管實務(wù)中，凡是投資出現(xiàn)損失都要被調(diào)查、被追責(zé)，凡是經(jīng)營出現(xiàn)虧損都要向最上一級國資監(jiān)管部門反復(fù)說明。以致在某些民營企業(yè)被國企控股后，被要求任何一個子公司、任何一個月份都不能出現(xiàn)虧損，不論子公司處于什么發(fā)展階段，無視公司經(jīng)營實際。

 過嚴的監(jiān)管取向。監(jiān)管理念和實務(wù)互為因果，持續(xù)、自動、自上而下地強化著監(jiān)管取向。有一個調(diào)研報告這樣描述基層的感受：“各級國資監(jiān)管部門對于國務(wù)院國資委制定的相關(guān)改革措施，其中關(guān)于監(jiān)管、審批的部分，層層加碼；對于創(chuàng)新、改革的部分，層層瘦身。導(dǎo)致國有企業(yè)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)在看到中央文件時充滿激情，但實際創(chuàng)新和工作推進時卻是障礙重重?！痹谶@種“寧枉勿縱”的準則之下，如果要在國有企業(yè)阻止解決歷史問題、抵制改革步驟、反對創(chuàng)新舉措，“國有資產(chǎn)流失”的帽子是必殺絕技。就連銀監(jiān)會原主席提及自己的國企經(jīng)歷時都感慨：“把一些自己管不好的‘壞資產(chǎn)’‘爛資產(chǎn)’也抓在手上不敢賣，不敢盤活，一盤活就害怕別人告狀說這是‘國有資產(chǎn)流失’。這個帽子可不小。”

 對國有資產(chǎn)保護的特殊化，在司法實踐中體現(xiàn)得最為集中、鮮明。由于《刑法》為國有企業(yè)管理人員定單獨定制了五條罪名，又規(guī)定國有公司的管理人員、包括外派人員“以國家工作人員論”，這樣，同一個行為人、在同一個企業(yè)的同一行為，因行為人身份的不同（是否國家工作人員）、或企業(yè)性質(zhì)的不同（是否國有企業(yè)），能導(dǎo)致罪或非罪、重罪或輕罪的天壤之別。因此，司法實踐中關(guān)于某一嫌疑人到底是不是“國家工作人員”、某一企業(yè)到底是不是“國有企業(yè)”、能不能以有關(guān)罪名處罰的各種辯析、論證爭訟紛起，成了法律界的“現(xiàn)象級”辯題。全國人大和“兩高”就“國家工作人員”、“國家機關(guān)工作人員”的“身份”問題陸續(xù)頒布的立法、司法解釋及批復(fù)達幾十件，規(guī)?？涨?。

 必須肯定：在國企改革的初期，對國有資產(chǎn)保護的高壓態(tài)勢是必要的、也是有效的，某些副作用是應(yīng)該支付的代價。但隨著改革開放的深入，一方面，對國有企業(yè)的監(jiān)管體制、對國有資產(chǎn)的保護機制健全、完善，國有資產(chǎn)已經(jīng)不具備特別的“易侵犯性”；另一方面，國有企業(yè)的股東結(jié)構(gòu)、管理人員組成日益多元，越來越難以用單一的“國有身份”界定。正如中共十八屆三中全會所判斷：“國有企業(yè)總體上已經(jīng)同市場經(jīng)濟相融合，必須適應(yīng)市場化、國際化新形勢。”如果不對監(jiān)管理念和保護力度進行與時俱進的完善，不但會從機制上束縛國企創(chuàng)新、發(fā)展的活力、動力，也會嚴重阻礙國企的市場化、國際化進程。

 “增量改革”是中國改革開放的頂層智慧和成功經(jīng)驗?！盎旄摹本褪菄蟾母锏脑隽?。以“混改”為契機，探索常態(tài)化的國資保護理念和監(jiān)管制度恰逢其時。具體建議如下：

 一、完善監(jiān)管和保護理念。中共十八大以來，中央反復(fù)強調(diào)“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。”“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟。”中央的這種同等保護、同等監(jiān)管的明確要求，也已經(jīng)體現(xiàn)在《物權(quán)法》、及新頒布的《民法典》等法律法規(guī)。這是對國資保護、監(jiān)管常態(tài)化的理論和法律基礎(chǔ)。

 二、清理法規(guī)政策。對于那些在正常的監(jiān)管要求以外、再根據(jù)國企的所有制性質(zhì)額外制定的限制性規(guī)定，應(yīng)在混合所有制企業(yè)暫停實施。如對國有控股上市公司股權(quán)激勵的“封頂”規(guī)定，對國有企業(yè)科技人員職務(wù)發(fā)明成果共享的禁止性規(guī)定，等等。讓混改企業(yè)的管理人員、科技人員能像在其他企業(yè)一樣發(fā)揮主體作用。

 三、簡化審批程序。出于對國有資產(chǎn)的“特別保護”，國有企業(yè)的很多事項被設(shè)置了繁瑣的審批程序，最終都要由國資委決定。對混合所有制企業(yè)應(yīng)予以簡化：可以按照公司的“規(guī)模比例”，如一個混合所有制公司1億元的資產(chǎn)重組事項，到資產(chǎn)總額100億的上級公司就可以審批；或者對審批層級封頂。

 四、實事求是評價。明確規(guī)定：混合所有制企業(yè)對經(jīng)營管理或?qū)ν馔顿Y的評價標準和評價程序應(yīng)由股東會、董事會確定，評價結(jié)果不和國有股東掛鉤，不實行國資委對國有企業(yè)的追責(zé)事項和追責(zé)程序。

 五、刑法中為國企管理人員定制的條款、以及國企管理人員“以國家工作人員論”而連帶的其他罪名，是企業(yè)管理人員最為顧慮的“高壓線”，也是不少民營企業(yè)家不敢參加國企混改、或參加后只愿意做股東而不敢介入管理的真正原因。應(yīng)由最高人民法院、最高人民檢察院、國資委聯(lián)合作出明確規(guī)定：混合所有制企業(yè)不屬于刑法中所稱的“國有企業(yè)”，混合所有制企業(yè)管理人員不能“以國家工作人員”論。只有這樣，才能消除“混改”企業(yè)家的后顧之憂。

對國資保護、監(jiān)管的常態(tài)化，從根本上就是回歸產(chǎn)權(quán)保護。習(xí)近平總書記明確要求：“必須加強產(chǎn)權(quán)保護，健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，加強對國有資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)保護，加強對非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)保護，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，增強人民群眾財產(chǎn)安全感?！边@是對國資保護的根本遵循。如果說國資監(jiān)管理念正在“從管資產(chǎn)到管資本”，國資保護理念也應(yīng)“從保護資產(chǎn)到保護產(chǎn)權(quán)”。國家應(yīng)該做的，是加強對所有產(chǎn)權(quán)一視同仁予以保護的規(guī)則和環(huán)境；對于具體公司、資產(chǎn)的保值、增值，由公司的“三會”特別是股東會負責(zé)實施、評價；對于任何侵犯公司財產(chǎn)的行為，由法律統(tǒng)一約束、懲處，與所有制類型無關(guān)。以混合所有制企業(yè)為突破口，實現(xiàn)對國資監(jiān)管、保護的常態(tài)化，為整體的國企改革積累經(jīng)驗，國有經(jīng)濟的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力一定能大大增強。

 三、完善調(diào)研制度，制定對調(diào)研對象、成員、方式等的具體規(guī)定：

 調(diào)研對象：“既要到工作局面好和先進的地方去總結(jié)經(jīng)驗，又要到困難較多、情況復(fù)雜、矛盾尖銳的地方去研究問題”，在每次調(diào)研中，都須有相當比例的后面一類對象。

 調(diào)研成員：“不搞層層陪同”，特別是對領(lǐng)導(dǎo)同志的調(diào)研，應(yīng)嚴格控制純粹陪同人員的比例。

 調(diào)研方式：在“規(guī)定路線”之外，每次調(diào)研都要有一定比例的“自選動作”，即“不打招呼、不作安排的隨機性調(diào)研”。

 調(diào)研紀律：除統(tǒng)一規(guī)定的安保要求外，不準在正常工作、生產(chǎn)之外進行任何裝點粉飾；嚴禁在匯報中提供虛假信息；嚴禁由他人“扮演”現(xiàn)場工作人員；“輕車簡從，不擾民，不組織群眾迎送”。

 四、加強過程管控。由紀檢監(jiān)察部門對調(diào)研過程進行事中、事后的檢查，對于不符調(diào)研制度的予以批評、糾正，對于違反調(diào)研紀律的予以追責(zé)、處理，用懲治享樂主義和奢靡之風(fēng)的力度懲治官僚主義、形式主義。

 調(diào)研、匯報中的弄虛作假，是官僚主義、形式主義的突出表現(xiàn)，基層苦此久矣，群眾恨此久矣！今年央視春晚吐槽此類現(xiàn)象的小品“走過場”成為最受好評的節(jié)目，充分說明剎住這股不正之風(fēng)、讓考察調(diào)研回歸本色是黨心、民心所向，完全可以成為反對、糾正官僚主義、形式主義的一個突破口。讓我們共同努力。

(作者為九三學(xué)社中央促創(chuàng)工委副主任、廣東省新的社會階層人士聯(lián)合會監(jiān)事長)